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國務院關于加強監管防範風(fēng)險推動資本市場高(gāo)質量發展的若幹意見

國發〔2024〕10号

各省、自(zì)治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

黨的十八大(dà)以來(lái)，我國資本市場快(kuài)速發展，在促進資源優化配置、推動經濟快(kuài)速發展和(hé)社會(huì)長期穩定、支持科技創新等方面發揮了(le)重要作(zuò)用(yòng)。爲深入貫徹中央金(jīn)融工(gōng)作(zuò)會(huì)議(yì)精神，進一步推動資本市場高(gāo)質量發展，現(xiàn)提出以下(xià)意見。

一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想爲指導，全面貫徹黨的二十大(dà)和(hé)二十屆二中全會(huì)精神，貫徹新發展理(lǐ)念，緊緊圍繞打造安全、規範、透明(míng)、開(kāi)放(fàng)、有活力、有韌性的資本市場，堅持把資本市場的一般規律同中國國情市情相結合，堅守資本市場工(gōng)作(zuò)的政治性、人民性，以強監管、防風(fēng)險、促高(gāo)質量發展爲主線，以完善資本市場基礎制度爲重點，更好(hǎo)發揮資本市場功能(néng)作(zuò)用(yòng)，推進金(jīn)融強國建設，服務中國式現(xiàn)代化大(dà)局。

深刻把握資本市場高(gāo)質量發展的主要内涵，在服務國家重大(dà)戰略和(hé)推動經濟社會(huì)高(gāo)質量發展中實現(xiàn)資本市場穩定健康發展。必須堅持和(hé)加強黨的領導，充分發揮黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢，确保資本市場始終保持正确的發展方向；必須始終踐行金(jīn)融爲民的理(lǐ)念，突出以人民爲中心的價值取向，更加有效保護投資者特别是中小(xiǎo)投資者合法權益，助力更好(hǎo)滿足人民群衆日益增長的财富管理(lǐ)需求；必須全面加強監管、有效防範化解風(fēng)險，穩爲基調、嚴字當頭，确保監管“長牙帶刺”、有棱有角；必須始終堅持市場化法治化原則，突出目标導向、問題導向，進一步全面深化資本市場改革，統籌好(hǎo)開(kāi)放(fàng)和(hé)安全；必須牢牢把握高(gāo)質量發展的主題，守正創新，更加有力服務國民經濟重點領域和(hé)現(xiàn)代化産業體系建設。

未來(lái)5年，基本形成資本市場高(gāo)質量發展的總體框架。投資者保護的制度機制更加完善。上(shàng)市公司質量和(hé)結構明(míng)顯優化，證券基金(jīn)期貨機構實力和(hé)服務能(néng)力持續增強。資本市場監管能(néng)力和(hé)有效性大(dà)幅提高(gāo)。資本市場良好(hǎo)生态加快(kuài)形成。到(dào)2035年，基本建成具有高(gāo)度适應性、競争力、普惠性的資本市場，投資者合法權益得到(dào)更加有效的保護。投融資結構趨于合理(lǐ)，上(shàng)市公司質量顯著提高(gāo)，一流投資銀行和(hé)投資機構建設取得明(míng)顯進展。資本市場監管體制機制更加完備。到(dào)本世紀中葉，資本市場治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能(néng)力現(xiàn)代化水(shuǐ)平進一步提高(gāo)，建成與金(jīn)融強國相匹配的高(gāo)質量資本市場。

二、嚴把發行上(shàng)市準入關

進一步完善發行上(shàng)市制度。提高(gāo)主闆、創業闆上(shàng)市标準，完善科創闆科創屬性評價标準。提高(gāo)發行上(shàng)市輔導質效，擴大(dà)對(duì)在審企業及相關中介機構現(xiàn)場檢查覆蓋面。明(míng)确上(shàng)市時(shí)要披露分紅(hóng)政策。将上(shàng)市前突擊“清倉式”分紅(hóng)等情形納入發行上(shàng)市負面清單。從(cóng)嚴監管分拆上(shàng)市。嚴格再融資審核把關。

強化發行上(shàng)市全鏈條責任。進一步壓實交易所審核主體責任，完善股票上(shàng)市委員會(huì)組建方式和(hé)運行機制，加強對(duì)委員履職的全過程監督。建立審核回溯問責追責機制。進一步壓實發行人第一責任和(hé)中介機構“看(kàn)門(mén)人”責任，建立中介機構“黑名單”制度。堅持“申報(bào)即擔責”，嚴查欺詐發行等違法違規問題。

加大(dà)發行承銷監管力度。強化新股發行詢價定價配售各環節監管，整治高(gāo)價超募、抱團壓價等市場亂象。從(cóng)嚴加強募投項目信息披露監管。依法規範和(hé)引導資本健康發展，加強穿透式監管和(hé)監管協同，嚴厲打擊違規代持、以異常價格突擊入股、利益輸送等行爲。

三、嚴格上(shàng)市公司持續監管

加強信息披露和(hé)公司治理(lǐ)監管。構建資本市場防假打假綜合懲防體系，嚴肅整治财務造假、資金(jīn)占用(yòng)等重點領域違法違規行爲。督促上(shàng)市公司完善内控體系。切實發揮獨立董事(shì)監督作(zuò)用(yòng)，強化履職保障約束。

全面完善減持規則體系。出台上(shàng)市公司減持管理(lǐ)辦法，對(duì)不同類型股東分類施策。嚴格規範大(dà)股東尤其是控股股東、實際控制人減持，按照實質重于形式的原則堅決防範各類繞道(dào)減持。責令違規主體購回違規減持股份并上(shàng)繳價差。嚴厲打擊各類違規減持。

強化上(shàng)市公司現(xiàn)金(jīn)分紅(hóng)監管。對(duì)多年未分紅(hóng)或分紅(hóng)比例偏低(dī)的公司，限制大(dà)股東減持、實施風(fēng)險警示。加大(dà)對(duì)分紅(hóng)優質公司的激勵力度，多措并舉推動提高(gāo)股息率。增強分紅(hóng)穩定性、持續性和(hé)可預期性，推動一年多次分紅(hóng)、預分紅(hóng)、春節前分紅(hóng)。

推動上(shàng)市公司提升投資價值。制定上(shàng)市公司市值管理(lǐ)指引。研究将上(shàng)市公司市值管理(lǐ)納入企業内外(wài)部考核評價體系。引導上(shàng)市公司回購股份後依法注銷。鼓勵上(shàng)市公司聚焦主業，綜合運用(yòng)并購重組、股權激勵等方式提高(gāo)發展質量。依法從(cóng)嚴打擊以市值管理(lǐ)爲名的操縱市場、内幕交易等違法違規行爲。

四、加大(dà)退市監管力度

深化退市制度改革，加快(kuài)形成應退盡退、及時(shí)出清的常态化退市格局。進一步嚴格強制退市标準。建立健全不同闆塊差異化的退市标準體系。科學設置重大(dà)違法退市适用(yòng)範圍。收緊财務類退市指标。完善市值标準等交易類退市指标。加大(dà)規範類退市實施力度。進一步暢通多元退市渠道(dào)。完善吸收合并等政策規定，鼓勵引導頭部公司立足主業加大(dà)對(duì)産業鏈上(shàng)市公司的整合力度。進一步削減“殼”資源價值。加強并購重組監管，強化主業相關性，嚴把注入資産質量關，加大(dà)對(duì)“借殼上(shàng)市”的監管力度，精準打擊各類違規“保殼”行爲。進一步強化退市監管。嚴格退市執行，嚴厲打擊财務造假、操縱市場等惡意規避退市的違法行爲。健全退市過程中的投資者賠償救濟機制，對(duì)重大(dà)違法退市負有責任的控股股東、實際控制人、董事(shì)、高(gāo)管等要依法賠償投資者損失。

五、加強證券基金(jīn)機構監管，推動行業回歸本源、做優做強

推動證券基金(jīn)機構高(gāo)質量發展。引導行業機構樹立正确經營理(lǐ)念，處理(lǐ)好(hǎo)功能(néng)性和(hé)盈利性關系。加強行業機構股東、業務準入管理(lǐ)，完善高(gāo)管人員任職條件與備案管理(lǐ)制度。完善對(duì)衍生品、融資融券等重點業務的監管制度。推動行業機構加強投行能(néng)力和(hé)财富管理(lǐ)能(néng)力建設。支持頭部機構通過并購重組、組織創新等方式提升核心競争力，鼓勵中小(xiǎo)機構差異化發展、特色化經營。

積極培育良好(hǎo)的行業文(wén)化和(hé)投資文(wén)化。完善與經營績效、業務性質、貢獻水(shuǐ)平、合規風(fēng)控、社會(huì)文(wén)化相适應的證券基金(jīn)行業薪酬管理(lǐ)制度。持續開(kāi)展行業文(wén)化綜合治理(lǐ)，建立健全從(cóng)業人員分類名單制度和(hé)執業聲譽管理(lǐ)機制，堅決糾治拜金(jīn)主義、奢靡享樂、急功近利、“炫富”等不良風(fēng)氣。

六、加強交易監管，增強資本市場内在穩定性

促進市場平穩運行。強化股市風(fēng)險綜合研判。加強戰略性力量儲備和(hé)穩定機制建設。集中整治私募基金(jīn)領域突出風(fēng)險隐患。完善市場化法治化多元化的債券違約風(fēng)險處置機制，堅決打擊逃廢債行爲。探索适應中國發展階段的期貨監管制度和(hé)業務模式。做好(hǎo)跨市場跨行業跨境風(fēng)險監測應對(duì)。

加強交易監管。完善對(duì)異常交易、操縱市場的監管标準。出台程序化交易監管規定，加強對(duì)高(gāo)頻量化交易監管。制定私募證券基金(jīn)運作(zuò)規則。強化底線思維，完善極端情形的應對(duì)措施。嚴肅查處操縱市場惡意做空(kōng)等違法違規行爲，強化震懾警示。

健全預期管理(lǐ)機制。将重大(dà)經濟或非經濟政策對(duì)資本市場的影響評估内容納入宏觀政策取向一緻性評估框架，建立重大(dà)政策信息發布協調機制。

七、大(dà)力推動中長期資金(jīn)入市，持續壯大(dà)長期投資力量

建立培育長期投資的市場生态，完善适配長期投資的基礎制度，構建支持“長錢(qián)長投”的政策體系。大(dà)力發展權益類公募基金(jīn)，大(dà)幅提升權益類基金(jīn)占比。建立交易型開(kāi)放(fàng)式指數基金(jīn)（ETF）快(kuài)速審批通道(dào)，推動指數化投資發展。全面加強基金(jīn)公司投研能(néng)力建設，豐富公募基金(jīn)可投資産類别和(hé)投資組合，從(cóng)規模導向向投資者回報(bào)導向轉變。穩步降低(dī)公募基金(jīn)行業綜合費率，研究規範基金(jīn)經理(lǐ)薪酬制度。修訂基金(jīn)管理(lǐ)人分類評價制度，督促樹牢理(lǐ)性投資、價值投資、長期投資理(lǐ)念。支持私募證券投資基金(jīn)和(hé)私募資管業務穩健發展，提升投資行爲穩定性。

優化保險資金(jīn)權益投資政策環境，落實并完善國有保險公司績效評價辦法，更好(hǎo)鼓勵開(kāi)展長期權益投資。完善保險資金(jīn)權益投資監管制度，優化上(shàng)市保險公司信息披露要求。完善全國社會(huì)保障基金(jīn)、基本養老(lǎo)保險基金(jīn)投資政策。提升企業年金(jīn)、個人養老(lǎo)金(jīn)投資靈活度。鼓勵銀行理(lǐ)财和(hé)信托資金(jīn)積極參與資本市場，提升權益投資規模。

八、進一步全面深化改革開(kāi)放(fàng)，更好(hǎo)服務高(gāo)質量發展

着力做好(hǎo)科技金(jīn)融、綠色金(jīn)融、普惠金(jīn)融、養老(lǎo)金(jīn)融、數字金(jīn)融五篇大(dà)文(wén)章。推動股票發行注冊制走深走實，增強資本市場制度競争力，提升對(duì)新産業新業态新技術的包容性，更好(hǎo)服務科技創新、綠色發展、國資國企改革等國家戰略實施和(hé)中小(xiǎo)企業、民營企業發展壯大(dà)，促進新質生産力發展。加大(dà)對(duì)符合國家産業政策導向、突破關鍵核心技術企業的股債融資支持。加大(dà)并購重組改革力度，多措并舉活躍并購重組市場。健全上(shàng)市公司可持續信息披露制度。

完善多層次資本市場體系。堅持主闆、科創闆、創業闆和(hé)北交所錯位發展，深化新三闆改革，促進區(qū)域性股權市場規範發展。進一步暢通“募投管退”循環，發揮好(hǎo)創業投資、私募股權投資支持科技創新作(zuò)用(yòng)。推動債券和(hé)不動産投資信托基金(jīn)（REITs）市場高(gāo)質量發展。穩慎有序發展期貨和(hé)衍生品市場。

堅持統籌資本市場高(gāo)水(shuǐ)平制度型開(kāi)放(fàng)和(hé)安全。拓展優化資本市場跨境互聯互通機制。拓寬企業境外(wài)上(shàng)市融資渠道(dào)，提升境外(wài)上(shàng)市備案管理(lǐ)質效。加強開(kāi)放(fàng)條件下(xià)的監管能(néng)力建設。深化國際證券監管合作(zuò)。

九、推動形成促進資本市場高(gāo)質量發展的合力

推動加強資本市場法治建設，大(dà)幅提升違法違規成本。推動修訂證券投資基金(jīn)法。出台上(shàng)市公司監督管理(lǐ)條例，修訂證券公司監督管理(lǐ)條例，加快(kuài)制定公司債券管理(lǐ)條例，研究制定不動産投資信托基金(jīn)管理(lǐ)條例。推動出台背信損害上(shàng)市公司利益罪的司法解釋、内幕交易和(hé)操縱市場等民事(shì)賠償的司法解釋，以及打擊挪用(yòng)私募基金(jīn)資金(jīn)、背信運用(yòng)受托财産等犯罪行爲的司法文(wén)件。

加大(dà)對(duì)證券期貨違法犯罪的聯合打擊力度。健全線索發現(xiàn)、舉報(bào)獎勵等機制。完善證券執法司法體制機制，提高(gāo)行政刑事(shì)銜接效率。強化行政監管、行政審判、行政檢察之間的高(gāo)效協同。加大(dà)行政、民事(shì)、刑事(shì)立體化追責力度，依法從(cóng)嚴查處各類違法違規行爲。加大(dà)證券糾紛特别代表人訴訟制度适用(yòng)力度，完善行政執法當事(shì)人承諾制度。探索開(kāi)展檢察機關提起證券民事(shì)公益訴訟試點。進一步加強資本市場誠信體系建設。

深化央地、部際協調聯動。強化宏觀政策協同，促進實體經濟和(hé)産業高(gāo)質量發展，爲資本市場健康發展營造良好(hǎo)的環境。落實并完善上(shàng)市公司股權激勵、中長期資金(jīn)、私募股權創投基金(jīn)、不動産投資信托基金(jīn)等稅收政策，健全有利于創新資本形成和(hé)活躍市場的财稅體系。建立央地和(hé)跨部門(mén)監管數據信息共享機制。壓實地方政府在提高(gāo)上(shàng)市公司質量以及化解處置債券違約、私募機構風(fēng)險等方面的責任。

打造政治過硬、能(néng)力過硬、作(zuò)風(fēng)過硬的監管鐵(tiě)軍。把政治建設放(fàng)在更加突出位置，深入推進全面從(cóng)嚴治黨，鍛造忠誠幹淨擔當的高(gāo)素質專業化的資本市場幹部人才隊伍。堅決破除“例外(wài)論”、“精英論”、“特殊論”等錯誤思想。從(cóng)嚴從(cóng)緊完善離職人員管理(lǐ)，整治“影子股東”、不當入股、政商“旋轉門(mén)”、“逃逸式辭職”等問題。鏟除腐敗問題産生的土壤和(hé)條件，堅決懲治腐敗與風(fēng)險交織、資本與權力勾連等腐敗問題，營造風(fēng)清氣正的政治生态。

國務院

2024年4月4日

（本文(wén)有删減）